《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）于2001年10月1日正式施行，至今已二十周年。作为经济金融领域的重要基础法律，《信托法》诞生于我国信托法律制度尚处空白、信托业亟待转型发展的关键时期。该法的实施为信托关系的调整、信托行为的规范以及信托当事人的权益保护提供了法律依据，对建立健全我国信托制度、促进信托业健康发展起到了重要作用。《信托法》施行二十年来，我国金融业飞速发展，人民群众财富稳步增长，信托业务需求日益增加。在此背景下，完善信托法律制度，更好适应信托行业发展新形势、新要求的呼声越来越强烈，近年来已有多位全国人大代表和政协委员呼吁适时推动修改《信托法》。
为充分评估修改《信托法》的必要性和可行性，2021年2月，中国人民银行条法司会同中国银保监会法规部、信托部以及中国信托业协会成立了《信托法》立法后评估小组，组织开展立法后评估工作，了解法律实施效果、总结现存问题、听取完善信托制度的具体建议，以期为适时推动修改《信托法》奠定良好基础。
《信托法》立法后评估工作总体情况
本次《信托法》立法后评估主要采取问卷调查和座谈会相结合的方式，对现行信托法律制度的科学性、合理性和可操作性进行全面评估。
问卷调查开展情况
评估小组按照重点突出、覆盖面广、代表性强的原则，围绕《信托法》认知情况、实施效果、制度缺陷、修法重点、完善路径等方面设计具体问题，形成调查问卷，并综合考虑地域分布、经济发展水平、信托业发展程度和信托机构数量等因素，选取北京、上海、浙江、广东、湖北、河南、安徽、陕西、四川、黑龙江十个省市作为调查地点，涵盖东部、中部、西部和东北四大经济区域。在调研对象方面，覆盖政府部门工作人员、信托公司从业人员、其他资管机构从业人员、信托中介机构从业人员、信托客户以及专家学者六类群体，了解各方关注重点。2021年4月至5月，评估小组共发放调查问卷1149份，回收有效问卷1088份。评估小组对问卷结果进行了全面数据汇总和分类统计，对比研究不同地区、不同群体间的差异和特点，深入剖析其内在成因，形成评估结论。
座谈会开展情况
为全面听取各方核心关切，深入了解争议焦点问题，2021年6月，召开《信托法》立法后评估座谈会。会议邀请中国人民银行、中国银保监会、中国信托业协会、国内主要信托机构、高校等长期从事信托业监管、业务和理论研究的资深代表，并特邀部分曾参与现行《信托法》起草的知名专家学者出席。与会代表就信托财产登记、非交易性过户制度、信托税收、信托受益权流转、受托人义务与责任等问题展开热烈讨论，提出了大量有建设性的意见。
对《信托法》的总体评估结论
《信托法》总体认知度较高，实施效果有待进一步提升
总体来看，《信托法》在社会上具有较高认知度，各类群体了解、学习《信托法》的渠道较为畅通，大体了解信托法律制度的基本内容。从实践看，《信托法》实施效果有待进一步提升，一定程度上制约了行业的充分发展，具体表现为：一是对部分法律条款的理解存在争议，如对信托定义的理解、信托财产所有权归属等问题，不同群体有一定分歧；二是配套制度未能实施落地，如信托登记条款缺乏可操作性，已成为阻碍信托业发展的主要因素之一；三是调整范围有限，尚未充分体现“《信托法》规范一切信托法律关系”的理念。但同时，我们也需要看到信托业未来发展预期良好，业务需求和发展空间较大，目前资产管理作为信托的一种重要功能已得到普遍了解和认可。在引导信托业回归本源、拓宽业务种类、充分发挥制度优势的发展背景下，信托业务需求和未来发展潜能将得到进一步释放。
应尽快推动《信托法》修改，解决信托业发展掣肘
完善以《信托法》为基础的信托法律制度，其重要性和紧迫性已成为各方共识。长远来看，为完善信托制度的顶层法律设计，厘清信托法律关系中的一些基础性问题，确有必要加快推动《信托法》修改，奠定信托业健康发展的基石。当然，《信托法》作为信托制度的根本法，在实践中仍有必要以行政法规或者规章规范性文件等形式落实配套制度，强化法律执行。
应重点围绕信托财产登记、非交易性过户、信托税收等内容，完善制度设计
一是信托财产登记制度方面，社会各方表达了对完善信托财产登记的强烈诉求。虽然《信托法》第十条对信托财产登记作了授权性规定，但未明确登记性质、登记财产种类、登记机构等，欠缺可操作性，致使信托财产登记难以落实，极大阻碍了信托业的发展。二是信托财产非交易性过户制度方面，实务中，在开展部分种类的信托业务时，委托人将信托财产转移给受托人，只能参照交易过户办理财产过户手续，交易手续繁琐，交易成本较高。各界代表呼吁建立信托财产非交易性过户制度，简化交易流程，降低交易成本。三是信托税收制度方面，优化征税环节、避免重复征税的呼声较为强烈。我国法律目前尚未专门规定信托税收政策，现行税务实践对于信托财产的转移征税一般采取“视同交易”的态度，实践中信托财产转移环节重复征税、受益人获取信托利益环节税收流失等问题较为突出。四是信托财产所有权归属方面，由于《信托法》对该问题的规定相对模糊，各方的认识也存在较大差异，信托财产所有权与受益权相分离的特征并未得到普遍认同，后续需深入论证在法律层面明确信托财产所有权归属的必要性和可行路径。五是信托受益权的登记和流转方面，《信托法》规定受益人享有信托受益权，但未明确信托受益权的性质和确权依据。信托受益权登记制度的缺失，导致无法以统一登记的方式记录信托当事人之间的法律关系和权利义务，也制约了信托受益权的流转，致使未充分发挥信托受益权的财产价值。六是受托人义务方面，受托人义务泛化和委托人、受益人合法权益保护不到位的问题同时存在，现行规定较为原则宽泛，责任边界不够具体清晰，后续宜针对不同类型的信托业务，细化受托人义务的具体内容和标准。
需着力完善信托业监管，健全监管体系
从调查结果来看，社会各界已普遍理解和接受“所有金融活动纳入统一监管”的理念，认为应当按照《信托法》适用于一切信托法律关系的思路，将各类信托创新产品纳入《信托法》调整范围，实施功能监管。未来《信托法》修改需进一步厘清营业信托的业务边界，并明确营业信托与其他资管业务的关系等，科学界定调整范围，完善业务监管规则，提升信托法律制度的适用性、体系性和完整性。
健全信托法律制度的具体建议
总体上，社会各界在高度肯定《信托法》积极作用的同时，也对目前信托法律制度存在的一些问题和短板提出了建议，呼吁尽快启动《信托法》修改工作，促进信托业健康发展。
依托我国现有财产登记体系，完善信托财产登记
信托财产登记制度长期难以落地，导致很多财产种类因无法办理登记而难以进入信托领域。在强调信托业回归本源的背景下，信托财产登记制度缺失已成为制约信托业发展的最重要因素之一，亟须修改完善。具体完善路径上，主要有新设机构统一登记和依托现有机构分散登记两种思路，此外也有统一登记与分散登记相结合、分散登记为主统一登记为辅等想法。统一登记的优点在于能够涵盖所有信托财产，有利于信托财产的集中公示和查询；缺点在于需在我国现有财产登记体系外新设一套机制，协调难度大，并会造成同一财产的所有权登记和信托登记机构不一致的问题。分散登记的优点在于依托我国现有财产登记制度，不改变现有登记体系；缺点在于难以实现各类信托财产的集中公示和查询，特别是对家族信托等综合型信托业务造成不便，同时，我国现有财产登记体系也暂无法覆盖所有财产种类。
综合各方因素，依托现有财产登记体系统筹设计信托财产登记制度，同时设置兜底条款对没有登记机构的财产予以统一登记，可能是相对务实和可行的做法。
采取登记对抗主义，合理界定信托财产登记效力
现行《信托法》第十条实际上采取了登记生效主义，体现了督促当事人及时办理登记、确保财产和交易安全的立法原意。但这一规定与《信托法》其他条款存在割裂，实践中也存在一系列问题。一是登记生效主义否认当事人自主履行权利义务的合法性，增加了信托交易的不确定性，不符合意思自治原则。二是登记生效主义与信托财产登记的根本目的不一致。信托财产登记的根本目的在于公示信托财产的权属和独立性，将其区别于委托人未设立信托的其他财产和受托人的固有财产，对抗第三人的不当追索。因此，登记对抗主义更符合信托财产登记原意。三是实践中由于信托财产登记未能落地，登记生效主义并未起到督促登记、确保交易安全的作用，反而可能成为当事人违反信托合同义务、侵害他人合法权益的工具。因此，未来修改《信托法》时，有必要重新审视信托财产登记效力相关条款，予以研究完善。
完善非交易性过户等配套制度
信托财产的所有权转移是信托成立的基础。立法后评估中，实务界对建立信托财产非交易性过户制度表达了强烈需求。应当看到，这个问题本质上反映了信托财产权属不明确、信托税收政策不尽合理等现实困境。未来探讨建立非交易性过户制度的必要性与可行性，应当与信托财产登记、信托税收政策等配套制度的完善统筹设计、统一推进，合理安排信托财产所有权转移与信托财产登记的制度设计，实现便利信托交易环节、降低交易成本、推动信托业务发展的最终目的。
明确信托税收政策的基本原则
针对立法后评估中反映的信托财产转移环节重复征税、信托利益归属环节税赋流失等问题，有必要研究借鉴相关国际经验，立足我国实际，在《信托法》中对信托税收政策作原则性或授权性规定，提升信托活动中税赋征收的科学性和规范性。同时，考虑到信托税制问题的复杂性，很多问题难以在《信托法》中完全解决，如实践中因信托性质、信托财产类别、涉及交易种类等的不同，各类信托活动在纳税主体的确定、适用税种和税率等方面都有很大差别。因此，后续还需通过监管文件等形式，根据立法相关规定作出符合实际的制度安排。
贯彻功能监管理念，对信托业监管作制度性安排
现行《信托法》中有关信托业监管制度的空白，主要是由立法出台时我国信托业尚未充分发展、各方争议较大等客观因素导致的。从国际经验看，世界主要国家多采取分别立法的形式，对信托法律制度和信托业监管制度分别制定专门法律。考虑到我国立法实际，为解决目前监管中存在的业务边界不清晰、监管标准不统一等问题，可在深入研究的基础上，在《信托法》中对信托业监管作原则性和授权性规定，贯彻功能监管理念，推动《信托法》切实适用于一切信托法律关系，同时为具体的监管制度安排留出接口，兼顾立法的稳定性与监管的适度灵活性，营造有利于公平竞争和信托受益人统一保护的监管环境。
完善公益信托制度，加强法律衔接
评估中反映的《信托法》中公益信托缺乏税收优惠规定、与慈善信托的关系不明确等问题具有重要的现实意义。当前，信托机构开展公益信托业务，需通过与慈善组织合作的方式才能按照《中华人民共和国慈善法》间接享受税收优惠。这些问题需要在未来修改《信托法》时予以研究解决，健全公益信托制度体系，真正体现公益信托的制度价值。
健全信托法律关系的基础性制度
评估中反映的有关信托法律关系的基础性问题，主要集中在信托的定义是否应明确体现所有权的“转移”、委托人与受益人的权利冲突如何解决、如何清晰界定受托人义务与责任边界、信托受益权的登记和流转、《信托法》与民法典的整体衔接等方面。上述问题还需在立法修改过程中进一步深入研究，探索适当的解决路径。
强化信托法律制度的执行，激发制度活力
当前信托制度存在的一些问题，既有法律规定过于笼统、不够清晰的原因，也有法律落实不到位、执行层面缺乏配套规定的原因。评估工作中，对于信托财产所有权归属、完善信托财产登记的路径、信托税收原则等问题，不同群体的理解往往呈现较为明显的差异，这在一定程度上反映了立法与执行层面的脱节。《信托法》的修改完善是一项长期性工作，不可能一蹴而就。在推动修法工作的同时，还应当用足用好现行法律规定，强化法律执行效力，对法律已有规定但不够具体的问题，可通过配套细则等方式予以落实，激发制度活力，让《信托法》真正成为“活法”。
立法后评估是贯彻落实全国人大和国务院立法工作要求的一项重要工作，对于客观评价现行制度实施效果、深入论证立法的必要性和可行性、提高立法工作质量具有重要意义。后续，评估小组将以《信托法》立法后评估为基础，持续深入研究各方面重点问题，积极配合立法部门适时推动《信托法》修改工作。
（作者：《信托法》立法后评估小组 课题组成员：刘宏华 刘晓洪 周莹 杜嘉能 胡新阳 李洋 刘源（中国人民银行条法司）；綦相 杜墨 刘蓓蕾（中国银保监会法规部）；赖秀福 胡戎飞（中国银保监会信托部）；漆艰明 闫建东 蔡概还 李宪明 汤淑梅（中国信托业协会））